Зачем России новый закон о беженцах?
В конце января МВД России выставило в интернет на общественное
обсуждение проект закона «О предоставлении убежища в Российской
Федерации», призванного заменить действующий закон «О беженцах». Это событие вряд ли привлекло внимание: беженцы мало интересуют наше общество, — и вряд ли кто-то задал себе вопрос, а зачем нам новый закон о беженцах.
Тот, кто осведомлен в этой теме, сочтет вопрос праздным: действующий
закон был принят в 1993 году, в другой исторической реальности, наверняка, он устарел. А президент, как известно, дал поручение обновить и унифицировать все отечественное законодательство в сфере миграции. Это кажется логичным, но смущают цифры.
На 1 января 2021 года (более свежих данных Росстат пока не дает) в России имели статус беженца лишь 455 человек и еще 19817 человек — временное убежище — гуманитарный статус, предоставляемый на 1 год. 92 % обладателей временного убежища – выходцы с Украины.
С началом вооруженного конфликта на Донбассе число получивших временное убежище подскочило с обычных 2-3 тысяч в год до 300 тысяч (в 2015 году), но затем стало быстро снижаться и через год-два все беженцы из Украины получат российское гражданство и число обладателей временного убежища вернется к «довоенным» цифрам.
Для самой большой по территории и одной из самых больших по численности населения стран мира такое количество признанных беженцев – ничтожно. Так стоит ли ради 2-3 тысяч человек
принимать новый закон?
Но, может быть, старый закон не позволял России в полной мере выполнять обязательства, принятые при присоединении к Конвенции 1951 года о статусе беженцев, может быть, новый закон нужен для того, чтобы наша страна начала наконец вносить достойный великой державы вклад в оказание помощи беженцам, число которых в прошлом году достигло самой большой со времен Второй мировой войны цифры — 26 миллионов человек?
Думаю, что читатель, независимо от того, сочувствует он беженцам или нет, инстинктивно чувствует, что новый закон нужен для чего-то другого. Для чего?
Ответ – в тексте закона, но не на поверхности. При беглом взгляде
законопроект выглядит довольно солидно: вместо двух видов убежища
(статус беженца, временное убежище) – четыре (политическое убежище,
статус беженца, временное убежище, временная защита). В законопроекте подробно регламентирована процедура приема заявлений об убежище.
Отсутствие такой регламентации в действующем законе позволяет
сотрудникам МВД с помощью разных уловок и отговорок не допускать
беженцев к процедуре обращения за убежищем.
В законе появилась специальная статья про конфиденциальность, запрещающая чиновникам разглашать персональные данные беженцев, чтобы власти стран, из которых они бежали, не узнали, что они просят убежище. Это может быть небезопасно как для самих беженцев, так и для их близких, оставшихся на родине.
Однако, если приглядеться к законопроекту о беженцах, многие нормы, которые выглядят прогрессивно, являются шагом назад по сравнению с действующим законом, умаляют права беженцев.
Введение четырех, вместе двух типов убежища вовсе не ведут, как можно было ожидать, к развитию существующей системы убежища, к созданию новых правовых механизмов, призванных удовлетворять разные потребности в предоставлении защиты. Бездействующий институт политического убежища, по смыслу аналогичный статусу беженца, по-прежнему регулируется актами Президента РФ, то есть остается вне рамок системы убежища. Временная защита отличается от статуса беженца и временного убежища лишь тем, что предоставляется при массовом экстренном прибытии беженцев, но процедура ее предоставления, которая в этом случае должна бы быть упрощенной, никаких особенностей не имеет.
Статус беженца утрачивает бессрочный характер: законопроект
предусматривает проверку оснований для сохранения статуса в ходе
ежегодного переучета. Это нивелирует различия между статусом беженца и временным убежищем. Фактически под разными названиями в законопроекте фигурирует один институт – временное убежище,
предоставляемое по разным основаниям на один срок (год).
В действующем законе слабо разработан институт временного убежища,
который оказался очень востребованным. Законопроект восполняет этот
пробел и, в частности, содержит важное указание на то, что причиной
предоставления временного убежища может быть угроза для беженца стать в стране происхождения жертвой пыток, жестоких или унижающих
достоинство видов обращения, в том числе лишения жизни. Но продлить временное убежище законопроект позволяет – при сохранении причины предоставления убежища — не более 2 раз, то есть до трех лет. (Другая норма говорит о возможности при каких-то невнятно сформулированных условиях продлить временное убежище до 5 лет). Выходит, что по истечение этого срока человек будет лишен убежища и возвращен в страну происхождения на пытки и смерть?
Законопроект достаточно подробно регламентирует процедуру приема
заявлений об убежище в различных ситуациях: у беженцев, находящихся на свободе, в закрытых учреждениях, на больничной койке, при обращении через интернет. Читая все это, я не могла надивиться: неужели МВД РФ решило положить конец многолетней практике незаконного лишения беженцев доступа к процедуре обращения за убежищем? Сомнения появились, когда добралась до норм, обязывающих беженцев обратиться с заявлением об
убежище в течение 7 рабочих дней с момента приезда в Россию или с того момента, когда им стало известно, что возвращаться на родину опасно. Зачем установлен срок для обращения за убежищем, да еще такой короткий?
Все прояснила норма, предусматривающая отказ в приеме заявления об
убежище при пропуске этого срока.
Может быть, не все понимают, что установление определенного срока для обращения за убежищем вообще неправильно, а 7-дневный срок – абсолютно нереален. Счесть этот срок приемлемым может только тот, кто представляет себе беженца благополучным неплохо образованным
человеком, который, спокойно сидя дома за компьютером, планирует выезд из своей страны в поисках убежища: выбирает страну, город, где будет жить и просить убежища, изучает с помощью гугл-перевода наш закон о беженцах, узнает о 7-дневном сроке обращения и нужные адреса.
Но всякий, кто работал с беженцами, знает, что большинство из них покидает свою страну в чрезвычайной обстановке, в спешке, не имея возможности подготовиться к переезду. Многие бегут из бедных стран, никогда не имели компьютеров, не пользовались интернетом. Часто беженцы даже не отдают себе отчета в том, что являются беженцами, просто покидают опасное для них место, пользуясь любой подвернувшейся возможностью, и только со временем по прибытии в Россию от соотечественников и из других источников узнают, что для того, чтобы избежать возвращения в опасную обстановку, надо обращаться за убежищем. Так что большинство беженцев смогут узнать о 7-дневном сроке обращения за убежищем не раньше, чем им откажут в приеме заявления из-за нарушения этого срока.
Действующий национальный закон о беженцах не создает препятствий для лишения беженцев доступа к процедуре обращения за убежищем, но и не дает легальной возможности для этого.
Поэтому сотрудникам отделов МВД, отвечающих за работу с беженцами, приходится самим придумывать, как «отфутболить» желающих обратиться за убежищем. Но некоторым беженцам все же удается добиться приема. И тогда сотрудники отделов по убежищу вынуждены втягиваться в многомесячную трудоемкую процедуру: проводить с беженцами многочасовые собеседования с участием переводчиков, направлять запросы, писать мотивированные решения об
отказе в убежище, рассматривать их жалобы на отказы и писать
соответствующие решения, составлять письменные возражения на жалобы беженцев в суд, участвовать в судебных заседаниях. В 99,9 % случаев отрицательный результат всех этих действий предрешен – а сколько сил и времени на него уходит!
Вот разработчики законопроекта и придумали менее трудоемкий и при этом легальный механизм непредоставления убежища: заложили в закон заведомо невыполнимое требование о сроке обращения и запрет на прием обращения об убежище за нарушение срока.
Могут спросить: зачем такие сложности? Ну, не хочет Россия принимать
беженцев – имеет право. Верно. Но тогда надо вообще отменять закон о
беженцах и выходить из Конвенции 1951 года. Очевидно, руководство
страны к этому не готово: снять подпись России под одной из старейших и очень умеренной по своим требованиям международной конвенции для великой державы как-то не совсем прилично.
