Россия: охрана здоровья детей-мигрантов и иностранцев

Понятие охраны здоровья детей мигрантов в российском законодательстве отсутствует/не закреплено. Закреплено лишь предоставление экстренной медицинской помощи.

В Концепции государственной миграционной политики РФ на 2019-2025 годы о детях мигрантов, которые составляют значительную часть миграционного потока, нет ни одного упоминания, хотя именно дети нуждаются во всесторонней защите своих прав. Как отмечают исследователи, «на практике происходит регулярное умаление прав детей мигрантов». [Независимая газета. 2018. 20 декабря]

Семьи мигрантов сталкиваются со сложностями при реализации экономических, социальных и культурных прав детей, при этом все проблемы, с которыми сталкиваются родители-иностранцы, распространяются и на их детей.

Правила оказания медицинской помощи иностранным гражданам на территории Российской Федерации утверждены постановлением Правительства РФ от 6 марта 2013 г. № 186*. В соответствии с данными Правилами иностранные граждане, являющиеся застрахованными лицами в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», имеют право на бесплатное оказание медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования (ОМС) (п. 4 Правил).

*Под медицинской помощью подразумевается комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг (ст. 2 пп.3 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»).

Медицинская помощь в неотложной форме (за исключением скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи) и плановой форме оказывается иностранным гражданам в соответствии с договорами о предоставлении платных медицинских услуг либо договорами добровольного медицинского страхования и (или) заключенными в пользу иностранных граждан, указанных в пункте 4 настоящих Правил, договорами в сфере обязательного медицинского страхования (п. 6 Правил).

Медицинская помощь в плановой форме оказывается при условии предоставления иностранным гражданином письменных гарантий исполнения обязательства по оплате фактической стоимости медицинских услуг или предоплаты медицинских услуг исходя из предполагаемого объема предоставления этих услуг (за исключением случаев оказания медицинской помощи в соответствии с пунктом 4 настоящих Правил), а также необходимой медицинской документации (выписка из истории болезни, данные клинических, рентгенологических, лабораторных и других исследований) при ее наличии.

По мнению правозащитников, в течение последних пяти лет вопрос о медицинском обслуживании детей из семей мигрантов стал одним из самых актуальных. Доступ детей мигрантов к медицинской помощи зависит от их правового статуса (статуса родителей) на территории Российской Федерации, и в первую очередь, наличия гражданства РФ.
Тема приобретения гражданства год от года приобретает все большую актуальность: количество иностранных граждан, прибывающих в Российскую Федерацию с целью получения российского гражданства в последние годы стабильно увеличивается.

Одна из острых проблем возникает при получении российского гражданства несовершеннолетними детьми. Согласно части 6 статьи 14 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в гражданство РФ принимаются несовершеннолетние дети, являющиеся иностранными гражданами или лицами без гражданства, по заявлению родителя или законного представителя, которые имеют гражданство РФ.
При этом одним из условий приема в российское гражданство ребенка, проживающего на территории РФ, является предоставление документа, подтверждающего проживание ребенка на территории РФ. Перечень таких документов установлен Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325.
Однако распространены случаи (характерные для соотечественников, самостийно вернувшихся на историческую родину в 1990-х годах), когда родители стали гражданами РФ, а их несовершеннолетние дети длительное время проживают на территории России без регистрации и российского гражданства. Особенно остро ситуация складывается в случаях, когда эти дети достигают возраста для документирования паспортом гражданина страны их гражданской принадлежности, а кроме свидетельства о рождении иных документов, удостоверяющих личность, не имеют.

Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства» определены основания для постановки на миграционный учет. Одним из оснований является факт въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию (п.1 ч.2 ст.8). Для постановки иностранного гражданина на миграционный учет по месту пребывания требуется предоставление миграционной карты. Для получения миграционной карты родители должны выехать вместе с ребенком за пределы Российской Федерации и затем вновь вернуться.
Но в ряде случаев это невозможно сделать: если ребенок не имеет паспорта, но достиг возраста его получения, он не сможет пересечь границу. А без миграционной карты невозможна постановка на миграционный учет и как следствие – невозможность предоставить/собрать полный пакет документов для приобретения несовершеннолетним ребенком гражданства РФ.

Нередки случаи отказа в гражданстве детям, родившимся в Российской Федерации у родителей – лиц без гражданства (ЛБГ). Хотя в новой Концепции государственной миграционной политики упоминаются лица без гражданства, но процедура их легализации (документирования) до сих пор отсутствует.

Существует множество и других проблем. В частности, правозащитниками отмечаются различные препоны в получении правового статуса детьми, приехавшими в Россию с родителями-иностранными гражданами, либо родившимися на территории России от иностранных граждан и лиц без гражданства. Так, имеются случаи, когда территориальные миграционные органы отказывают в выделении квот на РВП по причине, что семья многочисленная. Хотя на детей, которые включаются в заявление родителей на РВП квота не требуется. То, что эта норма в законодательстве не установлена, дает повод чиновникам поступать на свое усмотрение.

На миграционный учет в собственном жилье может быть поставлен только собственник жилья, и даже требования по регистрации по месту жительства по РВП членов семьи собственника в каждом регионе разные. При этом несовершеннолетние дети остаются без регистрации, или родители вынуждены оформлять право собственности и на детей.
С временной регистрацией по месту пребывания у родителей не принимают документы на приобретение гражданства РФ ребенком.
Родители, получающие гражданство по программе носителей русского языка, не могут включать своих детей в заявление на получение вида на жительство.

Возможность иностранных граждан в Российской Федерации пользоваться своими социальными правами, в том числе правом на бесплатное медицинское обслуживание напрямую зависит от их правового статуса. Детям переселенцев, не имеющим разрешения на временное проживание (РВП), вплоть до получения РВП, вида на жительство (ВнЖ) либо российского гражданства, не выдается полис обязательного медицинского страхования (ОМС). Органы соцзащиты не могут оказать никакой материальной помощи, если ребенок не имеет хотя бы РВП, при этом право получать многие пособия в регионах распространяется только на детей, имеющих российское гражданство (у которых родители-граждане РФ).

Таким образом, иностранные граждане, не имеющие РВП, ВнЖ или временного убежища, не имеют медицинских полисов ОМС, не могут бесплатно получать медицинскую помощь и не имеют плановой медицинской помощи – кроме неотложной. Речь идет о законно находящихся в России трудовых мигрантах, о студентах-иностранцах, детях мигрантов – школьного, детсадовского и ясельного возраста.

Полисы добровольного медицинского страхования (ДМС)**, которые приобретают иностранные граждане, содержат ограниченный перечень медицинских услуг – только неотложную медицинскую помощь.

**Средняя стоимость полноценного полиса ДМС («с начинкой») составляет около 30 тыс. руб. Минимальный полис для ребенка (покрывающий разовый поход к терапевту) от 20-25 тыс. руб.

Дети же должны состоять на учете у врача-педиатора, им должны регулярно делаться прививки. По полису ДМС ничего этого не положено. Прием врача, любые анализы и прививки детям – только за деньги. Медицинское освидетельствование для приема ребенка в школу или детсад – тоже за деньги (около 10 тыс. руб.).

Если взрослый мигрант может приобрести/купить полис ДМС, то практически все страховые компании отказываются предоставлять такие полисы детям. Вызвано это тем, что дети болеют чаще взрослых. Поэтому дети, как правило, в случае серьезных заболеваний могут получить только платную медицинскую помощь. Однако с финансовой точки зрения это доступно не всем мигрантам. При этом, по отзывам мигрантов, даже частные врачи не хотят/не берутся заниматься лечением детей, имеющих серьезное заболевание, но не имеющих правового статуса в Российской Федерации, и родители остаются один на один со своим больным ребенком.

Возникают проблемы при оформлении инвалидности детям мигрантов. Большой перерыв возникает в получении выплат по инвалидности, которые оформляются заново, т.к. это привязано к оформлению правового статуса родителей и ребенка. Особо страдают дети-инвалиды, которым невозможно оформить инвалидность.

Иностранные граждане, попавшие в сложную жизненную ситуацию, не имеют никакой поддержки. Большинство российских благотворительных фондов не имеют права оказывать материальную помощь иностранным гражданам в Российской Федерации.

Наиболее остро стоит проблема в семьях, которые длительное время проживают в России с неурегулированным правовым статусом. Как правило, это те, кто вернулся на историческую родину, но по объективным или субъективным причинам не урегулировал свой правовой статус. В «нелегалах» оказались и их дети, которые уже выросли и имеют своих детей, у которых также, как и у их родителей нет документов, и они лишены всех прав. Часто это неполные семьи (одинокие матери). Опросы показывают, что дети из таких семей годами не проходят медицинские осмотры, не получают вакцинопрофилактику (профилактические прививки) и вообще не обращаются к врачам.

Зафиксированы случаи, когда лицам без правового статуса не оформляют надлежащим образом в родильных домах документы, что не позволяет получить свидетельство о рождении. Нередко органы ЗАГСа отказываются выдавать свидетельства о рождении детям, родившимся в семьях «нелегалов», и дети годами живут без свидетельств о рождении.

Таким образом, возможности медицинского обеспечения детей мигрантов напрямую увязаны с их правовым статусом на территории России, а также зависят и от статуса их родителей. Это означает, что вывод из тени «нелегалов» — миграционная амнистия – это один из важных элементов налаживания системы медпомощи детям.

У участников Государственной программы добровольного переселения соотечественников до получения РВП также нет медицинских полисов ОМС. Детям – членам семей участников Госпрограммы для получения российского гражданства РВП не требуется – родители, получив себе РВП, включают детей в свое заявление на получение российского гражданства. Поэтому их дети ничего кроме миграционного учета в России не имеют – вплоть до получения российского гражданства. И полиса ОМС у них нет, и бесплатной медицинской помощи – тоже нет. А срок с даты приезда до получения гражданства может занимать от 7 месяцев до года.

По отзывам правозащитников, органы власти в регионах не принимают активного участия в решении этих проблем, так как относят миграцию к компетенции МВД России. Не проявляют активности в этих вопросах и уполномоченные по правам ребенка в регионах.

В рамках Союзного государства Россия — Беларусь действует Соглашение между Правительством РФ и Правительством РБ от 24 января 2006 г. о порядке оказания медицинской помощи гражданам государств. В указанном Соглашении граждане двух государств подразделены на несколько категорий, имеющих разный статус в вопросах оказания и получения услуг. Медицинская помощь в экстренной форме оказывается бесплатно. Граждане РБ, временно пребывающие в России (не имеющие ВнЖ или РВП), не подлежат обязательному медицинскому страхованию, полисы ОМС им не выдаются. Таким образом, граждане Союзного государства продолжают оставаться друг для друга иностранцами применительно к сферам гражданско-правовых отношений.

В Договоре о Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС) закреплено право трудящихся государств-участников Договора (Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия и Россия) на получение медицинской помощи на территориях стран ЕАЭС. В каждом государстве – члене ЕАЭС трудящиеся и члены их семей имеют право на получение бесплатной медицинской помощи (в экстренной и неотложной формах) наравне с гражданами государства трудоустройства и независимо от наличия медицинского страхового полиса. В ряде государств (Россия, Казахстан, Киргизия) у трудящихся есть право на получение медицинских услуг на территории государства — члена по обязательному медицинскому страхованию (т.н. национальный режим).

Что касается беженцев, то в соответствии с Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах» (с изменениями и дополнениями), лицо, признанное беженцем, и прибывшие с ним члены его семьи, имеют право на медицинскую и лекарственную помощь наравне с гражданами Российской Федерации в соответствии с российским законодательством, если иное не предусмотрено международными договорами РФ (ч. 7 п. 1 с. 8 Закона). При этом право на медицинскую и лекарственную помощь в соответствии с российским законодательством предоставляется лицу (и прибывшим с ним членам его семьи), получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства, еще до признания лица беженцем — на стадии рассмотрения ходатайства по существу (ч. 7 п. 1 ст. 6 Закона).
На лицо, получившее временное убежище***, и прибывших с ним членов его семьи распространяются права и обязанности, установленные статьей 6 Федерального закона «О беженцах» — в частности, право на медицинскую и лекарственную помощь в соответствии с законодательством РФ.

***Временное убежище может быть предоставлено иностранному гражданину (лицу без гражданства), если он 1) имеет основания для признания беженцем, но ограничивается заявлением о возможности временно пребывать на территории РФ; 2) не имеет оснований для признания беженцем, но из гуманных побуждений не может быть выдворен за пределы Российской Федерации.

Однако условия предоставления медицинской помощи на стадии рассмотрения ходатайств о предоставлении статуса беженца и предоставлении временного убежища различаются.

Согласно Порядку предоставления временного убежища на территории Российской Федерации (утвержден постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274), решение о предоставлении временного убежища принимается территориальным органом Министерства внутренних дел РФ по месту подачи лицом письменного заявления о предоставлении ему и прибывшим с ним членам его семьи временного убежища в срок, не превышающий трех месяцев со дня подачи заявления (п. 2 Порядка).
Лицо, подавшее заявление о временном убежище, и прибывшие с ним члены его семьи должны пройти обязательное медицинское освидетельствование в соответствии с установленным порядком и получить медицинское заключение (п.6 Порядка). И до принятия положительного решения по вопросу убежища для данного лица и членов его семьи этим ограничиваются какие-либо медицинские услуги. В течении срока от трех (срок рассмотрения заявления) – до нескольких месяцев и даже года, если получен отказ в предоставлении убежища и подана апелляция/идет судебное разбирательство, оказание медицинской помощи нигде законодательно не закреплено. Эта ситуация особенно негативно сказывается на детях – не проводится их вакцинопрофилактика и проч. Представляется необходимым ликвидировать данный правовой пробел, тем более, что количество лиц, обращающихся за временным убежищем (выходцы с Украины), значительно превышает число лиц, ходатайствующих о статусе беженца.

Суммируя, следует указать на необходимость разрешения огромного блока проблем по защите прав иностранных граждан, уделяя при этом особое внимание вопросам медицинской помощи детям мигрантов. В этих целях представляется необходимым развитие антидискриминационного законодательства, совершенствование концепции государственной миграционной политики, законодательное закрепление различных категорий иностранных работников, введение ряда понятий (член семьи иностранного гражданина и пр.). Необходима социально-экономическая поддержка мигрантов, их допуск к системе страховой медицины. Порядок оказания различных видов медицинской помощи мигрантам и членам их семей должен быть предусмотрен в трудовом договоре или в договоре об организованном наборе иностранных работников. Расходы на оказание такой помощи (или медицинское страхование) должны нести работодатели при контроле со стороны уполномоченного государственного органа.

Особенно остро ситуация со здоровьем детей мигрантов может сказаться в нынешних условиях ситуации с COVID-19. Мигранты и беженцы по всему миру входят в группу риска пандемии и ее последствий. Как явствует из телерепортажей, мигранты вместе с детьми сутками находятся в аэропортах (транспортных узлах) крупных городов в неприспособленных помещениях, в условиях массового скопления людей, испытывая сложности с поддержанием адекватного уровня личной гигиены, ожидая вылета в страны происхождения. В такой ситуации инфекции нетрудно мгновенно распространяться.

Бесплатное медицинское обслуживание – особенно ценное в чрезвычайных обстоятельствах достижение социального государства. Несомненно, что в современных условиях пандемии отсутствие полиса не может грозить отказом в оказании медицинской помощи при подозрении на COVID -19.

Пандемия не должна использоваться как оправдание подрыва гарантий соблюдения основных прав мигрантов (общих стандартов медобслуживания).

 

(При подготовке данной справки были использованы материалы правозащитников, российских миграционных юристов, экспертов различных проектов, в том числе: Т. М. Котляр (г.Калуга), Г.П. Рагозина (г. Воронеж), А.В. Докучаева (Москва).