Институализация прав человека в России
Институционализация прав человека неразрывно связана с развитием демократического правового государства, основанного на их приоритете. Соответственно, мера органического включения прав человека в нормативную основу власти и в правоприменительную практику, равно как и развитие собственно правозащитных институтов во власти и в гражданском обществе, может служить критерием становления такого государства, успешности демократического транзита. Вместе с тем само понятие демократического транзита как однонаправленного перехода из состояния авторитаризма к демократии все чаще ставится под сомнение современными исследователями. По мнению многих из них, итогом поставторитарных преобразований может стать вовсе не демократия, а один из вариантов так называемых гибридных режимов. Кроме того, в последнее время не только в общественно-политической сфере, но и в российском научном сообществе начинают распространяться и тиражироваться представления об «альтернативной модернизации», якобы свойственной России, в рамках которой в принципе нет места либеральным концепции прав человека. В этих условиях процесс инкорпорации прав человека как в нормативную базу, так и в общественное сознание может также быть не однонаправленным, он может замедляться и даже иногда идти вспять. В первом приближении процесс институционализации прав человека можно разделить на четыре компонента:
- инкорпорацию прав человека в нормативную базу государства, проникновение этой концепции из сферы естественного в сферу позитивного права;
- включение концепции прав человека в публичную дискуссию, в которой принимают участие самые различные группы населения, а не только исходные адепты этой концепции, а также принятие концепции прав человека существенной частью общества;
- появление и развитие государственных правозащитных институтов, то есть государственных органов и структур, основной целью которых является именно защита прав человека;
- развитие общественных правозащитных организаций.
Права человека и российское законодательство
Законодательство Российской Федерации может быть охарактеризовано достаточно высокой степенью включенности обсуждаемой концепции в основные нормативные акты. Так, в Конституции РФ правам человека посвящена вся вторая глава, и в целом Основной Закон России в этом смысле полностью соответствует мировым стандартам. Важным показателем является также записанное в Конституции указание на то, что в случае расхождения международных соглашений по правам человека и российских нормативных актов приоритет отдается первым. Вступление Российской Федерации в Совет Европы, ратификация ею Европейской конвенции по правам человека также подтверждают факт включения концепции прав человека в российское законодательство, так как Европейская конвенция становится теперь частью корпуса нормативных актов, действующих в нашей стране. Вместе с тем вряд ли можно говорить сегодня о подлинной инкорпорации концепции прав человека в российскую юридическую систему. Подавляющее большинство российских юристов, особенно тех, которые работают в государственных структурах, воспринимают право исключительно как совокупность существующих в стране законов, то есть исходят из его позитивистской концепции. В рамках этого подхода права человека являются не более чем одной из юридических норм, которые приняты законодателем и им же могут быть отменены. Известный российский юрист, ныне судья Страсбургского суда по правам человека Совета Европы А.И. Ковлер так описывает соотношение между типами правопонимания в современной России: «Противостояние между двумя типами правопонимания (в терминологии В.С. Нерсесянца) – легистского, настаивающего на монополии государства на правотворчество, и юридического, признающего множественность субъектов правотворчества – похоже, закончилось победой сторонников юридического, антилегистского, подхода, хотя на практике “скрытое” право все еще продолжает пребывать на полулегальном положении по отношению к праву “официальному”». На наш взгляд, А.И. Ковлер все же несколько поторопился, точнее, он писал эти строки исходя из ситуации второй половины 90-х годов. Позже, при втором президенте России, процесс пошел в обратном направлении – власть старалась соблюдать именно букву закона, находя способы действовать, формально не противореча конкретным законам. Вместе с тем право, понимаемое в качестве «науки о добре и справедливости, призванной быть основанием для отличия дозволенного от недозволенного», нарушалось в течение первого десятилетия все чаще и чаще.
Вторым показателем «движения вспять» в правовом поле является принятие в середине 2000-х годов ряда федеральных законов, существенно ограничивающих прежде всего политические права граждан, а также право на объединение в ассоциации (изменение порядка выбора глав администраций субъектов РФ, законодательства о политических партиях и их участии в выборах и т.д.). Следует отметить, что наиболее одиозный вариант нового законодательства об общественных организациях все же не был принят, и в этом существенную роль сыграла солидарная негативная позиция мирового сообщества. При этом наиболее опасными с точки зрения возможных нарушений прав человека являются, как это традиционно характерно для России, даже не сами законы, а подзаконные акты и инструкции. Так, например, разрешительный характер митингов и демонстраций, закрепленный и в Конституции, и в соответствующем законе, сводится на нет повсеместной трактовкой термина «согласуется с местными органами власти» как «разрешается» (редко) или «не разрешается» (как правило) этими органами. Другим примером являются разработанные Росрегистрацией, созданной в 2006 году в соответствии с новым законодательством об общественных организациях, инструкции и формы отчетности, которую должны были представлять НКО в этот государственный орган. Как отмечалось в различных аналитических докладах, для заполнения этих громоздких форм, которые сотрудники Росрегистрации к тому же просто не могли прочесть в короткие сроки, общественники вынуждены были серьезно отвлекаться от своей непосредственной деятельности. Вопрос о причинах подобных изменений нормативной базы, и особенно, правоприменительной практики, заслуживает отдельного обсуждения. Здесь можно отметить только сам характер подготовки и принятия Российской Конституции в 1993 г., которые происходили в условиях острой политической борьбы и отсутствия консенсуса между основными сегментами политической элиты того времени. Так, в этой ситуации не было сколь — либо широкого обсуждения не только в научных, но и в общественных кругах основного проекта Конституции, а Конституционное совещание работало очень сжатые сроки в условиях фактической конфронтации с Верховным Советом РФ. В этой ситуации проекты Конституции рассматривались сквозь призму политического противостояния Президента и Верховного совета РФ, и принятые решения отражали политическую коньюктуру тех дней, а не осознанный выбор общества или его элиты. Можно предположить, что большинство либеральных положений в тексте Конституции, включая и всю её вторую главу, стали отражением временного высокого влияния на процесс принятия решений российских правозащитников и либералов-экономистов, уровень которого стал быстро спадать в течение последующего двадцатилетия. В этих условиях отсутствовало и реальное давление на власть со стороны российского общества с целью заставить её соблюдать права человека, так как эта концепция не была еще укоренена в общественном сознании, а права человека воспринимались скорее совокупность определенных льгот и действий власти по реализации частных или групповых интересов.
